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关于深化学前教育改革 促进规范优质发展的调研报告
来源: 榆林市关工委      日期: 2020-4-28

榆林市关工委

(2020年1月9日)

学前教育是终身学习的开端,是人生的第一粒扣子,是国民教育体系、社会公益事业的重要组成部分。办好学前教育、实现幼有所育,是党的十九大作出的重大决策部署,是党和政府为老百姓办实事的重大民生工程,关系亿万儿童健康成长,关系社会和谐稳定,关系党和国家事业未来。为了把“幼有所育”的幸福愿景变为现实,2018年以来,中、省、市先后召开教育大会,就新时代教育事业高质量发展进行了全面部署。就我市而言,能否抓住改革发展的大好机遇,进一步坐实教育这篇民生大文章,对于落实“五个扎实”、“追赶超越”要求,加快实现“三大目标”、发挥“两个更大”作用具有重大意义。

一、调研情况

2018年11月7日,中共中央、国务院印发了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(中发〔2018〕39号),随后省政府办公厅出台了《关于印发城镇小区配套幼儿园治理工作方案的通知》(陕政办发〔2019〕10号),成为全国全省教育大会召开之后,推进学前教育改革发展的一个个重磅级政策性文件。落实中、省部署,针对当前学前教育凸显出的一些问题,榆林该怎么办,成为我们组织本次专题调研的思想动因。

6月中下旬,经过市关工委、教育局等有关部门充分协商,按照“走出去学先进,沉下去找差距”的工作思路,抽调所属单位人员及部分基层幼儿园长共7人,远赴江苏省南京市、浙江省宁波市7所幼儿园,采取实地走访、听专题讲座、召开座谈会等形式,学习了上述两地学前教育管理等方面的先进经验和好做法;返回榆林后,在分头进行走访相关部门、调阅有关资料、召开会议等面上工作后,重点深入我市两个副中心城市——绥德县、靖边县,下乡镇,进村入园,通过召开汇报会

座谈会、实地调研、明查暗访,较为详细地了解了当地学前教育发展现状。

在此基础上,调研组对发现的问题和收集的建议意见进行汇总,形成并完善调研报告。

二、主要成效

近年来,高度重视学前教育发展成为各级党委、政府及相关部门的普遍共识,通过接茬实施三轮学前教育三年行动计划,学前教育公共服务水平不断提升,公益性、普惠性愈加凸显。

(一)我市学前教育概况。

全市现有幼儿园1065所,其中公办464所、民办601所(普惠性民办522所);在园幼儿176222人,其中公办在园幼儿77828人,占在园幼儿总数44.16%,民办在园幼儿98394人,占在园幼儿总数55.84%;幼儿专任教师13015人。榆林中心城区共有幼儿园218所(公办园32所,民办园186所),其中榆阳区193所(公办26所、民办167所)、高新区25所(公办6所、民办19所);中心城区在园幼儿41754人(榆阳区35443人、高新区6311人),其中榆林中心城区公办在园幼儿13282人(榆阳区11228人、高新区2054人),占在园幼儿总数31.81%;榆林中心城区民办在园幼儿28472人,占在园幼儿总数68.19%。

(二)南京、宁波两地的好经验。

1.理念引领发展。以南京市鼓楼幼儿园(本部)为例,该园被誉为“中国学前教育的发源地”,陈鹤琴(首任园长、被誉为“中国幼教之父”“中国的福禄贝尔”)提出的“一切为了孩子,为了孩子的一切”的教育思想,目前在该园拓展延伸成为献身教育事业的纯爱精神、中西教育通融的创造精神、理论联系实际的实验精神、勇于探索求真的改革精神,并根据新时代需要增加了“复兴中华民族的时代精神”。五种精神中既有深厚的传统积淀,也有推陈出新的时代内涵。

2.思路决定出路。这7所幼儿园普遍采用“复合式绿化”,呈现出乔灌花草空间重叠、莲水鱼石动静互补的效果,再加上爬山虎等藤蔓类植物和亭台楼榭互相映衬,已从单一的绿化美化升级到园林化。特别是宁波市李惠利幼儿园(丹凤园),游泳池夏季用于游泳、春秋冬季用作嬉水池;宁波市祥星幼教集团(锦江园)在保安室旁加盖一间储物间用于存放室外中小型玩具,同时从这两间房顶到地面搭建了滑梯,既安全又实用。

3.机制激活管理。围绕推进教育领域综合改革,上述两市政府及教育部门通过建立“名园办分园”的机制,促使改革“无形之手”与资源配置“有形之手”相辅相成、相得益彰。以南京市鼓楼幼儿园为例,作为江苏省示范性实验幼儿园和南京市一类一级幼儿园,也面临着一位难求的“入园难”问题。但该园突破机制壁垒,在园本部之外,先后举办了5个分部,形成了以鼓楼区为主(聚福园分园、瑞园分园、亲子园)、覆盖栖霞区(南外附属幼儿园)和浦口区(江北分园)的办园格局,实现了规模扩容、质量扩展“双赢”。

4.行动带活队伍。与我市相同的是,南京宁波两市的幼儿园也面临编制不足带来的“缺人手”的问题;不同的是,对方通过教育行政部门决策、实施,做到了“有好人手干”。以宁波市莲桥第幼儿园为例,全园近三分之二的教师为编外人员,但管理却非常到位。主要源于宁波市、区两级教育行政、人社、财政、编制等部门,聚焦出路来激活思路,凭借担当有为来化解“编制不增、机构不增、人员不增”的难题,由过去各园独自招聘转为区上统一、公开招聘,确保了优秀人才优先就业,为园长静下心来办园提供了积极保障,同时对于临聘人员采取一年签一次合同的方式,既维护了临聘人员“五险一金”权益,也确保各园能管得住、管得好。

5.开放改变格局。两市高校云集,高校与幼儿园产学研结合较为紧密。如南京师范大学、杭州师范大学的学前教育教授,定期带专家团队、研究生和本科生,深入部分幼儿园参与教学评课、环境创设、园本课程开发、师资培训和实习辅导,实现了与基层幼儿园教学实践的深度对接,因而当地学前教育优质发展的轨迹中,能清晰、真实地看到高等教育的“软实力”。宁波市的相关幼儿园已不再满足于论文、教研活动数量,普遍从高校、出版单位“引智”,形成了园园出专著的浓厚氛围,促进了卓越型园长和教师的专业成长。

(三)我市近年来的好做法。

1.建新园,收配套,资源总量得到扩容。全市实施了三期学前教育行动计划。一期(2011年-2013年)行动计划中,实现了乡镇和大村公办幼儿园全覆盖,每个县城至少有1所标准化幼儿园;其中榆林城区建成投用5所(三幼、四幼、五幼、六幼、七幼)。二期(2014年-2016年)行动计划中,每个县城有了2-3所标准化幼儿园,其中榆林城区建成投用6所(八幼、九幼、十幼、十三幼、十五幼、高新二幼)。我市第三期(2017年-2020年)行动计划规划新建、改扩建公办园275所,每个县城实现标准化公办园5所以上;仅榆林城区规划新建、改扩建31所公办园,2020年底,榆林城区公办园有望达到40所以上,不仅可以逐步提高公办园占比,更能有效应对二孩入园“渡峰”难题。特别是根据省上关于小区配套园的最新政策,我市2019年已将11所小区配套园归口改办为公办园,将其余民办园基本办成普惠性园,进一步扩大了普惠覆盖面。

2.严创建,抓梯队,骨干体系建设脉络清晰。出台《榆林市幼儿园分类评估认定管理办法》和《榆林市幼儿园分类评估认定评估标准》,将幼儿园分为省级示范园、市级一类园、市级二类园、市级三类园、未入类园五个等级。省级示范幼儿园由省教育厅评估认定,市级一类园由市教育局进行评估认定,二类及二类以下幼儿园由县区教体局评估认定。幼儿园依据办园年限申报,市、县按权限认定。特别把安全、收费、办园条件、保教等设置为一票否决项目,保障了创建评估工作的严肃性和权威性。全市共评估认定省级示范幼儿园38所,市级一类园62所,市级二类园345所、市级三类和未入类民办园620所。

3.建制度,保公平,群众期盼得到积极回应。为破解“上民办园贵”难题,我市近年来先后出台了《民办幼儿园管理办法》《普惠性幼儿园认定及收费管理办法》《关于完善学前教育奖补政策的通知》《关于加强幼儿园收费管理的通知》等文件,明确规定奖补政策适用于非盈利的普惠性民办园,营利性民办园不予奖补。对于普惠性民办园,奖补时也要遵循政策,如市级一类园最高收费标准为800元/人•月,比省级示范园低160元;政府财政资金实行差额补助,如省级示范园220元/人•月,市级一类园190元/人•月;最后,幼儿园核减政府奖补部分,向学生家长收取余额部分,遏制了民办园随意提高收费标准的势头。营利性民办幼儿园不予奖补。新的奖补政策,更提高了补助标准:省级示范民办幼儿园每生每月补助280元;市级一类民办幼儿园每生每月补助240元;市级二类民办幼儿园每生每月补助190元;市级三类民办幼儿园每生每月补助150元。

4.抓管理,提质量,保教水平不断提升。落实“以游戏为主”要求,深入开展教师专业技能大赛、保育员技能大赛、精品课例大赛等活动,提高了幼儿园教师保育保教能力,助推了纠正学前教育“小学化”倾向。围绕实施乡村学前教育振兴计划,创新开展城乡结对帮扶、幼儿园共同体建设,解决好农村学前教育发展“最后一公里”的“瓶颈”问题,带动了区域学前教育协调发展,幼儿园办园水平得到了整体提升。

三、存在问题

尽管这几年,我市学前教育发展很快,但和发达地区相比,离中、省要求及广大人民群众的期盼,还有明显差距。主要表现在:

(一)学位配置距离入园需求有差距。一是公办幼儿园资源不足。首先是和中、省要求有差距,中、省要求,到2020年公办园数和在园幼儿占比都达到50%,即“双50%”要求。我市现有幼儿园1065所,其中公办464所,占幼儿园总数43.56%,差6.44个百分点;在园幼儿176222人,其中公办幼儿园幼儿77828人,占在园幼儿总数的44.16%,差5.84个百分点;其次,目前我们面临的是:一方面是公办园数量增加,另一方面是一些民办幼儿园在退出,在退出民办园就读的幼儿需要分流安置,要新建幼儿园来“补位”。还有二孩化高峰到来的现实需求、家长越来越想选择上公办园的迫切愿望,都是摆在眼前的现实问题。二是中心城区“入公办园难”、“大班额”问题突出。榆林中心城区共有幼儿园218所,公办园32所,占比14.68%;民办园186所,占比85.32%。中心城区在园幼儿41754人,其中公办在园幼儿13282人,占在园幼儿总数31.81%;民办在园幼儿28472人,占在园幼儿总数68.19%。公办园收费低、办园条件好,保教水平相对高,群众上公办园的呼声强烈,入公办园难、大班额问题突出。榆林城区现有公办园班额都在50人以上,远远超出了小班25人、中班30人、大班35人的省定标准,公办园都在超负荷运转,安全管理压力很大。各县城公办园多数都面临这个问题,调研组走访的绥德、靖边两县部分幼儿园班额均超过50人,个别幼儿园规模接近千人(相当于承担部颁标准2-3个幼儿园的规模),化解大班额,需要加快建设公办园。

(二)队伍建设距离事业发展有差距。一是公办园缺编问题比较严重。全市公办园教职工共有8590人,幼儿园编制3104个(榆阳660、神木129、府谷253、横山293、靖边320、定边369、绥德232、米脂134、佳县97、吴堡112、清涧137、子洲224、高新144),实有公办园教职工8590人(榆阳1764、神木1550、府谷872、横山834、靖边701、定边578、绥德584、米脂296、佳县276、吴堡205、清涧291、子洲445、高新194),幼儿园编制不到教职工一半。学前教育的发展使全市学生总量增加17万多,但教师编制基本未增加。二是公办园自聘临时教职工现象普遍存在。按照《陕西省幼儿园基本办园标准》人员设定,全市公办园教职工编制不能达到要求,为了保证幼儿园正常运转,公办园多数都在自聘教职工,自聘人员达到5486人。这些人员且不说质量有没有保证,平均月工资在1500元至2000元之间,“五险一金”落实不到位,待遇普遍偏低,流动性大、稳定性差。特别是自聘教职工工资财政没有专项列支,由幼儿园从公用经费中支出,导致幼儿园经费运转困难。例如米脂县第五幼儿园,每年拨付经费56万元(春季学期20万元、秋季学期36万元),按照《陕西省幼儿园基本办园标准》人员设定标准,该园共有临聘人员22名,人员工资支付需要35万元,去除取暖费和水电费,幼儿园经费所剩无几,导致最基本的常规活动难以开展。三是队伍业务能力有待提高。由于整体队伍年轻,骨干教师和管理人员紧缺且园际分布不均,学前教育专职教研员严重不足,成为今后一个时期园际发展的“硬差距”。部分县区、部分幼儿园培训工作尚未做到常态化、制度化,县级培训学时、内容无保障,再加上园本培训效果不强,工作理念、能力难以适应教育现代化需要。

(三)体制机制距离民生需求有差距。一是目前建设独立园舍的幼儿园需要提前规划,就近选址。面对城市公共建设用地日益紧张的态势,新建幼儿园的难度越来越聚焦于“无地可建”。二是由于产权、利益等因素影响,开发商选择规避政策,只建住宅不建配套园,或者不按配套要求建设,降低建设成本,移交的是设计、建设不规范的小区配套园,导致一些小区周边幼儿园入园压力与日俱增。三是随着新建园相继投用,未能采用象南京那样的“名园办分园”等灵活机制,队伍成长周期变长,致使新建园短期内还无法成为优质园。

四、几点建议

围绕落实中省市教育大会精神,进一步建立健全学前教育公共服务体系,本着当前我市学前教育发展要“抓重点、补短板、强弱项”的思路,结合调研,特提出如下建议:

1.进一步明确学前教育发展思路。大力发展公办幼儿园是国家发展学前教育的基本方针,按照国家第三期学前教育三年行动计划关于进一步提高公办幼儿园提供普惠性学前教育公共服务体系的能力的要求,我市要一如既往地坚持以公办为主导、公民办并举、鼓励多元办园作为学前教育发展的指导思想,尤其要抓住总结“十三五”、谋划“十四五”的重要时间节点,基于贯彻国家《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》和陕西省《实施意见》,自上而下把学前教育发展纳入到社会经济发展大局之中,通过制定具体的、可操作的工作方案,使我市学前教育实现结构合理、布局优化、管理规范,促进学前教育形成增数量、提质量、补短板的发展态势,逐步形成运行良好的学前教育公共服务体系,逐步缩小与发达地区的发展差距。

2.进一步明确学前教育发展的保障措施。围绕健全完善学前教育“以县为主”管理体制,要加大县级统筹力度,明确县级政府以及教育、编制、发改、财政、人社、住建、卫健等部门职责,着力在管理水平提升、编制科学核定、项目规划建设、经费保障、教师招聘、小区配套园归口管理和卫生保健人员配置等方面,努力破解制约学前教育发展的体制机制问题。特别要在利用腾挪的闲置资产和企业、集体资产新建、改扩建幼儿园,实现学前教育集团化管理模式,建立名园办分园机制,为学前教育发展提供具有改革担当精神的政策支撑。

3.进一步规范学前教育管理。教育部门要聚焦内涵发展要求,加强幼儿园质量监管和业务指导,积极在幼儿园出版专著和编制园本教材、聘请市外学前教育名家指导和强化学前教育专兼职教研员培养培训方面,提供经费支持。教育以及有关部门要继续加大对违规办园行为的治理力度,特别要强化民办园年检,加大对小学化倾向的幼儿园、社会培训机构治理,建立黑名单制度,定期向社会公布,避免被动应对社会舆情。按照(陕发〔2019〕18号)文件要求,建立公办幼儿园收费标准动态管理机制,适当提高保教收费,明确可以向学生家长收一部分费用,缩小公民办幼儿园收费差距。加大经费审计力度,从严监控限价收费、差异奖补资金流向,确保民生资金规范运行。

4. 进一步加大城镇公办幼儿园建设步伐。我市当前学前教育的现状是农村、城镇学生差别很大,464所公办幼儿园中有260所在农村,而这260所幼儿园中只有16375名学生,仅占在园幼儿总数的9.29%,有90.71%的幼儿在城镇,所以城镇幼儿园不仅要建,而且要快。一是抓好第三期学前教育行动计划(2017年-2020年)的落实。特别榆林中心城区规划新建改扩建31所公办园,还有15所在建,需要市委、市政府督促相关部门采取简化程序、减少办事环节、减免相关费用等超常措施予以大力支持,确保工程建设快速顺利推进;二是制定好发展规划。编制第四期学前教育三年行动计划,要坚定不移地建设公办幼儿园,按照占总人口4%至5%的比例预测扩大公办园数量,提高公办园占比,让公办园充分发挥保基本、兜底线、引领方向,平抑收费的主渠道作用;三是进一步做好小区配套幼儿园的治理工作,出台《榆林市城镇小区配套幼儿园建设管理办法》,对已经建成投用的小区配套幼儿园,如果土地是出让性质的,设立专项资金,市、县(区)财政按照5:5返还开发商,把幼儿园移交给教育行政部门,由教育行政部门办成公办园或以零租金租给举办者办成普惠性民办园。对正在建或规划建的小区,按标准要求规划建设幼儿园,如果土地属于出让性质的,市、县(区)财政同样按照5:5返还开发商,确保配套幼儿园与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。

5、进一步加强教育队伍建设。呼吁、协调有关部门科学合理核定幼儿园教保人员编制,当下不足部分,可借鉴宁波模式,幼儿园临聘人员采取统一公开招聘合同制教师,吸纳优秀人才从教,克服临聘人员良莠不齐的问题。把临聘人员工资、“五险一金”等列入财政单独预算,不可挤占公用经费。发挥本地高校的优势,采取订单培养、定向培养的方式,为幼儿园配置男幼师和专职卫生保健医师。比照教育部“卓越校长领航工程”做法,借助实施教育人才“百千万”工程,探索发挥名园长工作室的引领作用,进一步加大对中层管理人员和教师的培养培训力度,在保障每五年一轮培训不少于360学时的基础上,注重完善培训课程体系,每年定时间、定岗位、定内容开展培训,使其具备推进学前教育高质量发展的能力。

 

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